Эмиль Маркварт Феномен пространственного сжатия в политике и управлении требует переосмысления

В рамках нашего проекта по информационному сотрудничеству с кафедрой территориального развития им. В.Л. Глазычева РАНХиГС мы представляем вашему вниманию републикацию интервью Профессор кафедры территориального развития имени В.Л. Глазычева РАНХиГС Эмиля Маркварт, данного ему Библиотеке территориального развития.

Эмиль Маркварт

Профессор кафедры территориального развития имени В.Л. Глазычева РАНХиГС, руководитель программ магистратуры, МРР (Master of Public Policy), профессор Института управления и регионального развития РАНХиГС.

Руководитель проектов по формированию и развитию Единого образовательного пространства и Единого экспертного пространства филиальной сети РАНХиГС.

Президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления. Юрист (Калининградский государственный университет), канд. юрид. наук, доктор экон. наук.

В образовательных программах кафедры территориального развития им. В.Л. Глазычева Вы как научный руководитель программ магистратуры и МРР особое внимание уделяете теме пространственного сжатия. Как бы Вы оценили актуальность этого явления в России и мире в целом?

Особое внимание данной проблематике определяется именно ее значимостью и актуальностью для российских (но не только) условий. Пространственное сжатие как феномен существует столь же давно, что и оседлые системы расселения. Расцвет и закат различных государств, природные катаклизмы, войны, эпидемии – эти и многие иные причины стоят у истоков пространственного сжатия. Однако объектом пристального внимания научного и экспертного сообщества сжатие стало значительно позже – в ХХ столетии, когда общество столкнулось с позднеиндустриальным или постиндустриальным сжатием, ставшим откликом на мощные структурные изменения в экономике. Эти изменения во многих странах – в первую очередь европейских, а также в России – наложились на особенности демографической ситуации, например заметное снижение рождаемости, особенно начиная с последней четверти ХХ века. Рост образовательного уровня и мобильности населения также способствует усилению миграции – как внутристрановой, так и внешней (здесь сказывается и общая глобализация). Все эти тренды не обошли стороной Россию, а некоторые проявляются тут гораздо отчетливее. Здесь играют важную роль и гипертрофированная межрегиональная дифференциация, и чрезмерная централизация ресурсов, и то, что на невысокую рождаемость накладывается все еще достаточно высокая смертность, и довольно медленный переход к постиндустриальной экономике многих населенных пунктов… Перечень причин можно продолжить. Как результат – почти 90% городов России теряют население, сжимаются. В сельской местности сжатие еще более заметно. Уже это говорит об актуальности и значимости данного вопроса для России.

• 

• 

Чем обусловлен этот процесс? Является ли он естественным, закономерным или это последствия ошибочных, например, управленческих решений?

Мне кажется, здесь важно с самого начала пояснить, что феномен сжатия зачастую воспринимается как безусловно отрицательное явление, ассоциирующееся с кризисом, деградацией и безысходностью. Да, сжатие – это не рост. Но как не всякий пространственный рост – безусловное благо, так и пространственное сжатие – необязательно безусловное зло. На наш взгляд, одной из ключевых проблем при работе с феноменом сжатия является восприятие этого явления как некоего провала – в политике, управлении, экономике. Это ведет к тому, что сжатие зачастую замалчивается, игнорируется. Действия местных и региональных политиков и управленцев, «страусиная» политика не имеют ничего общего с реальной ситуацией – соответственно, не могут быть эффективными. Другим распространенным подходом является сценарий так называемого противодействия, когда сжатие рассматривают как нежелательное, но случайное состояние, которое можно преодолеть управленческими действиями. В отдельных ситуациях это возможно (должны быть определенные предпосылки, которые мы также анализируем), но в подавляющем большинстве случаев сжатие – процесс объективный и не подчиняется желаниям и усилиям ни местных и региональных политиков, ни даже федеральных. Именно поэтому мы предлагаем работать с вызовами сжатия, а не строить воздушные замки. Работа с такими вызовами, возможно, менее эффектна, но гораздо более эффективна с точки зрения качества жизни людей, проживающих в таких населенных пунктах. Резюмируя ответ на вопрос, хочу подчеркнуть, что пространственное сжатие – объективный процесс, который связан со многими другими процессами. А в условиях ограниченности человеческих ресурсов он представляет собой естественную изнанку пространственного роста, который переживают другие территории. В принципе сжатие не следует оценивать в категориях «хорошо» или «плохо». Что, однако, на мой взгляд, плохо – так это неуправляемое сжатие.

Закрытие крупных промышленных предприятий стандартно воспринимается как негативный процесс. Вместе с тем нельзя не заметить связанное с этим, например, улучшение экологической обстановки. Часто на смену большому производству приходит новая городская экономика – сервиса, туризма, малого бизнеса. Можно ли осознанно управлять этими процессами?

Закрытие крупных промышленных предприятий в том виде, в котором их зачастую представляют, – процесс часто объективный и в основном связанный с неконкурентоспособностью предприятий, невостребованностью продукции, структурными изменениями в экономике. Кроме того, нельзя забывать, что современное производство в значительной мере автоматизировано (и этот процесс продолжается), а следовательно – малолюдно. С одной стороны, это шанс для небольших населенных пунктов, не обладающих значительными человеческими ресурсами. Правда, этот шанс может быть использован только при наличии конкурентных преимуществ территории – высокой квалификации специалистов или местоположения. С другой стороны, такое развитие производства, конечно, подталкивает традиционно промышленные территории к изменению профиля. Но и здесь, на мой взгляд, нужно отдавать себе отчет в том, что далеко не все территории будут успешными в таких преобразованиях, ведь не у всех из них есть необходимые и достаточные предпосылки для этого. Неравенство экономического (да и пространственного) развития объективно и связано в том числе с наличием, отсутствием и соотношением конкурентных преимуществ территорий.

Приведу пример городка, в котором я живу (Нойкирхен-Флюйн, Германия – прим. ред.). Это бывший шахтерский городок, в котором сейчас живут около 28 тысяч человек. Шахта была закрыта в 1993 году, и с тех пор городок сильно изменился. Сейчас он стал весьма привлекательным, в первую очередь для жизни и малого бизнеса, по ряду объективных факторов. Городок находится на западной оконечности Рурского бассейна, окружен полями и лесами. Близость огромной агломерации, хорошая транспортная доступность (два автобана), улучшившаяся экология, повышающиеся цены на земельные участки в растущих центрах агломерации привели к тому, что освободившиеся и рекультивированные земельные участки, по сути, в центре городка оказались чрезвычайно востребованными – все четыре электронных аукциона по продаже земельных участков (продавали их связанными блоками по 40-50 участков – Quartier) закончились буквально за минуту. Выделение двух новых инфраструктурно обеспеченных производственных зон позволило привлечь много небольших бизнесов (в основном в сфере логистики, IT, услуг). И это связано с наличием у территории ряда конкурентных преимуществ: помимо непосредственной близости крупных городов (агломерационного эффекта), это наличие высокоскоростного широкополосного интернета, относительно невысокие в сравнении с крупными городами цены на недвижимость вкупе с наличием земельных участков в самом городе. Не стану утверждать, что город перешел в траекторию роста, но он полностью трансформировался и стал привлекательным для многих людей, которые раньше не обратили бы на него внимания.

Какие кейсы, в том числе зарубежные, Вы изучаете со студентами в первую очередь? На каких подходах акцентируете внимание?

Если говорить не только о самом феномене сжатия (который, как я отмечал, можно наблюдать практически где угодно – даже в густонаселенной Московской области или в Нидерландах), а об управлении этим процессом, то мы пока больше обращаемся к зарубежному опыту. Это связано с тем, что, как мне кажется, в России примеров осознанного подхода к управлению сжатием почти нет. В некотором роде классическим признается опыт Воркуты. Два года назад мы с тогдашними магистрантами начали работать со сжимающимися пространствами в Мурманской области, в частности с поселком городского типа Никель. Не только изучали ситуацию, но и готовили материалы для реализации проекта управления сжатием этого поселка. В разных форматах мы до сих пор взаимодействуем с этой территорией.

Зарубежный опыт, конечно, разнообразен. И с этой точки зрения представляется важным при его изучении попытаться понять соотнесенность с российскими условиями, принципиальную возможность его использования здесь. В этом контексте очень интересен опыт как средних и крупных индустриальных городов (например, в США), так и подвергнувшихся быстрому и значительному сжатию небольших городов в восточных землях Германии (в бывшей ГДР). В ходе различных учебных и экспертных поездок в Германию я часто предлагаю коллегам ознакомиться с подходами к пространственной трансформации в сжимающихся городках Бранденбурга, Тюрингии, Саксонии, в том числе в бывших моногородах. Здесь можно видеть, какую роль в процессе трансформации играют жители, их объединения, а также то, как используются ресурсы отдельных европейских, федеральных и региональных программ. Комплексный подход к вызовам сжатия означает не только работу с недвижимостью (полный и частичный демонтаж зданий, переселение, модернизация зданий, «переформатирование» междомовых пространств) и городской средой, но и меры по активизации экономической жизни, созданию «магнитов» для удержания жителей и привлечения туристов (система искусственных озер с инфраструктурой для различных видов водного туризма на месте карьеров в Зенфтенберге, аквапарк с пингвинарием в Люббенау), межмуниципальному сотрудничеству в интересах решения общих для таких территорий задач.

• 

• 

Должны ли быть созданы правовые условия для эффективного управления пространственным сжатием?

Мне кажется, на данном этапе это не столько вопрос правового регулирования, сколько вопрос политики, управления, оценки эффективности. Меня вообще удивляет широко распространенное мнение о том, что, если что-то урегулировать правом, это «что-то» обязательно расцветет и станет колоситься (или наоборот – путем запрета будет искоренено из нашей жизни). По-моему, это даже не упрощение, но просто иллюзия, попытка подменить кропотливую ежедневную работу ссылками на необходимость что-то урегулировать. Это, конечно, не означает, что нынешнее российское законодательство стимулирует работу по управлению сжатием, но в целом оно ей и не мешает.

Несколько примеров. Одним из инструментов управления сжатием в сельской местности является переселение семей с детьми в случае закрытия школ. Безусловно, проекты такого переселения довольно сложны в реализации, но они возможны. И тут нужно учитывать множество особенностей конкретных территорий. Принятие некоего единого законодательного акта, скорее всего, потребует унификации подходов и решений. В свою очередь это может привести к невозможности реализации таких единообразных решений на местах, риску усиления недовольства жителей. Другой пример. Еще один инструмент управления сжатием – концентрация ресурсов в целях повышения эффективности оказания публичных услуг. Здесь помехой чаще всего выступают ведомственные интересы (образование, культура, спорт, здравоохранение). Но означает ли это, что решением станет принятие специальных законов? Не придется ли в таком случае каждое (в том числе потенциальное) разногласие делать предметом правового регулирования, устанавливать очередные регламенты, санкции, производить унификацию? На мой взгляд, это тупиковый путь. Хотя точечные решения здесь наверняка возможны и даже нужны: например, в сфере бюджетного, антимонопольного регулирования.

Все стратегические планы развития в России нацелены на рост. Как в такой ситуации признавать факт сжатия города и необходимости корректировки социально-экономических показателей развития?

Тут мы возвращаемся к одному из предыдущих вопросов. Повторюсь, проблема восприятия феномена сжатия, отношения к нему в политике и управлении требует переосмысления. Игнорирование сжатия как объективно существующего явления не только бессмысленно, но и мешает сконцентрироваться на решении тех важных задач, что связаны с вызовами сжатия. В условиях, когда ваш город (поселок, село, район) десятилетиями устойчиво теряет население, а вы упорно рисуете стратегии, в которых (часто ссылаясь на притянутые за уши и не имеющие никакого отношения к реальной ситуации показатели) прогнозируете рост, правомерно возникает вопрос о вашей компетентности. Если угодно – о профессиональной пригодности. Но этого не происходит, и это означает, что проблема даже не в тех, кто создает такие стратегии, а в самой системе оценки эффективности и профессионализма управленцев. Оценивать эффективность и профессионализм руководителей всегда должны жители, но в современных российских реалиях эта миссия возложена на ту самую вертикаль власти. Региональные органы государственного управления оценивают муниципальные, а их самих оценивают федералы. Поэтому, полагаю, муниципалы, которые обычно реально представляют ситуацию на своей территории, часто стремятся соответствовать запросам вышестоящих уровней. В результате большинство стратегий действительно не соотносится с реалиями и никогда не воплотится в жизнь, но при необходимости найдется множество объяснений тому, почему этого не случилось.

Как должна быть устроена работа по управлению сжимающимися городами на уровне территориального и стратегического планирования?Не должна ли быть изменена система оценки успешности территорий в целом?

На мой взгляд, единых унифицированных правил и рецептов тут не может быть: и причина, и следствие сжатия могут сильно различаться. Не менее значимы особенности каждой территории (географические, социальные, экономические). Безусловно, за десятилетия активной работы с этим явлением в мире наработан определенный опыт решения соответствующих задач, появился некий инструментарий управления. Один из важных уроков, как мне кажется, состоит в необходимости учета особенностей территорий. Естественно, системе управления проще, удобнее работать в условиях четко заданных правил, регламентов, нормативных актов. Однако удобство управления, на мой взгляд, в иерархии целей управления никак не может быть приоритетом. Приоритетом должно быть качество жизни людей, которое складывается из разнообразия и качества услуг (в том числе публичных), качества среды и ряда других факторов. Маркером качества по многим параметрам может выступать удовлетворенность жителей, которую можно оценивать с помощью различных методик и критериев. Это не исключает возможности и даже необходимости пользоваться некоторыми количественными показателями (обеспеченности, стоимости). Думаю, для сравнения вполне можно использовать такой инструмент, как бенчмаркинг сопоставимых территорий и населенных пунктов.

Может ли управляемый процесс сжатия территории впоследствии способствовать ее росту и экономическому развитию? Известны такие примеры?

Конечно, случаи перехода территорий сжатия в траекторию роста встречаются, но гораздо реже, чем принято думать. К числу таковых чаще относятся пригороды крупных городов, которые переходят в траекторию роста «вслед и вместе» с городами-ядрами. Так, например, значительное число населенных пунктов в непосредственной близости к Берлину долгое время теряло население. Однако с тех пор, как объединенный Берлин получил мощный импульс развития, численность населения в нем начала расти очень быстрыми (как минимум для Германии) темпами. Такие населенные пункты становились все более привлекательными. Сейчас большая часть входящих в ближний пояс города населенных пунктов растет весьма динамично. Но это не связано с процессом управления сжатием в таких населенных пунктах – это результат действия «факторов второй природы», объективных закономерностей и трендов пространственного развития. Есть более редкие примеры «внезапного» роста населенных пунктов вне агломерационных зон. Но они связаны, по общему правилу, с обнаружением определенных конкурентных преимуществ соответствующей территории. Не любых, а востребованных рынком на соответствующем этапе. Это вряд ли можно признать результатом управляемого сжатия. Да это и не является его целью. Гораздо более реальным представляется такой сценарий развития, в ходе которого сжатие замедляется, а качество жизни не ухудшается, улучшается или хотя бы поддерживается на достойном уровне. И тут роль управления сжатием – ключевая.

Расскажите о проектах, разработанных Вами со студентами по этой теме. Удалось ли что-то реализовать на практике, можно ли судить о каких-то результатах?

Целью образовательных программ не является реализация конкретных проектов. Тем не менее наши программы построены таким образом, чтобы студенты и слушатели «длинных» программ разрабатывали в процессе обучения абсолютно реальные практико-ориентированные проекты. О проекте для поселка городского типа Никель в Мурманской области я уже упоминал. Среди других проектов могу упомянуть «Село федерального значения» для села Черный Отрог в Оренбургской области – родины В.С. Черномырдина, проект развития городской среды для города Дятьково в Брянской области. И хотя эти проекты, в отличие от Никеля, не посвящены напрямую проблематике сжатия, здесь проектные группы работали и работают со сжимающимися территориями. Насколько знаю, среди проектов, отобранных для работы территориальной мастерской программы Master of Public Policy «Управление проектами пространственного развития», также будут проекты для сжимающихся территорий.

Беседовала Майя Свистухина

Источник: Библиотека территориального развития.