Антон Финогенов Сжатие городов – естественный процесс, и в этом его главная сложность
В рамках нашего проекта по информационному сотрудничеству с кафедрой территориального развития им. В.Л. Глазычева РАНХиГС. Мы представляем вашему вниманию републикацию интервью основателя и директора института территориального планирования «Урбаника» Антона Финогенова, данного ему Библиотеке территориального развития.
Антон Финогенов
Заместитель генерального директор Фонда ДОМ.РФ.
Основатель и директор института территориального планирования «Урбаника» (2010-2018).
Первый заместитель председателя комитета экономики и инвестиций Ленинградской области (2018-2020).
Антон Владимирович, какие инструменты применяются на государственном уровне для наблюдения за пространственными изменениями российских городов?
В целом, кроме данных Росстата, до создания индекса качества городской среды не было никаких системных метрик анализа тенденций городского развития. В идеале после фиксации трендов, которые подтверждены официальными государственными данными, должны следовать какие-то политические решения. Увы, но тенденции пространственного сжатия и депопуляции, которые демонстрировал Росстат, не имели прямых управленческих реакций. Например, если какие-то крупные и экономически важные пространственные ареалы стремительно сжимаются или растут, формально этот факт не означает необходимость создания федеральной программы, и никто из чиновников не обязан начинать что-то предпринимать. Отсюда проблемы запоздалых управленческих реакций и зачастую их низкая эффективность. Данные статистики Росстата изначально использовались для принятия государственных решений в двух отдельных и не связанных друг с другом треках. Первый – чисто демографический, как в кейсе с запуском программ поддержки при рождении второго ребенка. Это материнский капитал и другие меры поддержки. Второй трек – экономический: программа поддержки моногородов и отдельных территориальных зон по типу Дальнего Востока, Северного Кавказа. Так или иначе это влияет на снижение темпов сжатия, а вот вопрос управляемого сжатия вообще никогда не стоял на официальной повестке. Индекс фактически создает информационную базу на основе не только данных Росстата, но и больших данных, в том числе охватывающих часть серой зоны, которая в Росстат не попадает. Например, с точки зрения покупательской способности населения, что, кстати, очень важно для многих сжимающихся городов. Мы можем не знать весь масштаб проблем или переоценивать их. Если говорить глобально, в рамках Индекса через призму статистических данных рассматривается динамика показателей качества городской среды. К тому же индекс стал первым в мире инструментом оценки качества городской среды всех городов одной страны. 1 апреля 2021 года была опубликована уже третья оценка индекса для 1117 городов страны по данным 2020 года.
Самое главное – на основании Индекса принимаются политические решения, потому что есть понятный и читаемый показатель эффективности городского управления, который нужно повышать из года в год. Исходя из этого, нужно каким-то образом заниматься вопросом, как в сжимающихся городах повысить эффективность сити-менеджмента. Либо это происходит за счет признания проблем, поскольку бессмысленно ставить нереальную цель остановки снижения численности, но при этом важно вкладывать дефицитные ресурсы, например, в удержание самой ключевой части этого человеческого капитала. Либо можно честно сказать: «Мы способствуем переезду граждан в какие-то другие локации, куда будем вкладываться с точки зрения инфраструктуры». При таком раскладе мы фактически создаем стимулы для смены места жительства.
Сжимающиеся города – проблема государственного масштаба или естественный процесс жизни любого региона страны?
Я считаю такое противопоставление неверным. Сжатие городов – естественный процесс, и в этом его главная сложность. Именно поэтому процесс становится проблемой государственного масштаба. Мы понимаем, что Россия была обречена на эту ситуацию: переход от плановой советской формации к рыночной продемонстрировал, что большое количество городов не может существовать в задуманном ранее формате. Если сравнить систему расселения в Канаде и России, можно заметить, что вахтовые города Канады строятся южнее, в более мягком климате, нежели наш. У нас же многие города пытались строить как вахтовые города-сады, фактически не делая разницы между Воркутой и Севастополем. Советская градостроительная система пыталась гарантировать людям идеально высокий уровень жизни по всей стране. В рыночной экономике такая модель нежизнеспособна. Получается, что эти арктические, северные города кратно дороже с точки зрения эксплуатации. Добавьте сюда переход к частной собственности ряда производственных активов, которые резко начали повышать производительность труда и снижать количество сотрудников, и получите проблему с занятостью. Сюда же добавляется и технологическая революция: 20 лет назад многие производства могли успешно существовать с занятостью в пять тысяч человек, а сейчас спокойно обслуживаются тысячей сотрудников. Логично, что нет никакой экономической целесообразности держать на Севере такое количество людей. Себестоимость пребывания на Севере слишком высока еще и за счет того, что у нас действует производная система стимулирования проживания. Дополнительно отмечу, что все это тесно связано с политическим вопросом – часть населения считает, что им должны создать идеальные условия, и не собирается никуда переезжать.
С советских времен государственная политика в этом направлении сильно не изменилась. Ради создания мощной производственной базы активно поощрялся переезд большого количества молодых людей в определенные города. За счет этого даже в 80-е доля пенсионеров в структуре населения составляла всего 7-12%. Сейчас эти молодые люди состарились, и процент пенсионеров приближается к 30. Пока ты прописан на Севере, пенсию ты получаешь с северной надбавкой, а как только переедешь в Краснодар, часть этих надбавок исчезнет. Есть региональные надбавки, а есть федеральные. Федеральные не связаны с местом жительства. Но есть региональные надбавки – например, в ХМАО, ЯНАО, на Таймыре. Они связаны с региональным бюджетом, при переезде и смене прописки пенсионеры этой поддержки лишаются. Выгодно де-юре оставаться жить в Норильске, отмечаться там, когда надо, три раза в год туда летать, а жить где-нибудь на юге. Однозначно, что многим городам с постоянной численностью населения нужно присвоить статус вахтовых, но по факту, ввиду общественно-политических рисков, госполитика продолжает делать «инъекции в протез» даже там, где это совсем не надо.
Существуют ли на федеральном уровне методические документы или рекомендации по работе со сжимающимися городами?
Стратегия пространственного развития Российской Федерации снова ушла от этой проблемы. Идет работа в направлении выравнивания развития. По идее, в стратегии пространственного развития нужно было зафиксировать границу территории, где мы занимаемся управляемым сжатием. Этого не было сделано, а следовательно – не было отражено в документах иных уровней. Есть несколько релевантных кейсов по этой теме. Например, история с расселением одного из угольных поселков под Воркутой, на севере Республики Коми. Там действовали довольно жестко: вывезти и снабдить сертификатами планировали абсолютно всех. Однако снабдить всех финансовыми сертификатами на покупку жилья в желаемом месте, особенно вкупе с инфляцией, оказалось невозможно. Все закончилось скандалом.
С какими сложностями сталкиваются представители администрации городов в работе по управлению пространственным сжатием? Какие успешные примеры работы с проблемами убывающих городов в России Вы можете отметить?
В головах людей укоренился стереотип о том, что развитие приравнивается к росту населения. Власти практически любого города стремятся показать, как минимум, остановку снижения численности населения даже вопреки логике. Бюджетная система, логика взаимоотношений региона с федеральным центром тоже стимулирует показывать какой-то рост, потому что бюджет все еще выделяется в соответствии с численностью населения. Муниципальные власти не очень самостоятельны и отчасти поэтому не способны переломить этот общественный тренд.
Приведу в пример Анадырь. В середине 2000-х туда приехали Роман Абрамович и его команда, которые вложили личные и федеральные деньги, привели город в порядок. При этом оттуда достаточно принципиально много кого отселили – вопрос о сохранении пиковой численности не стоял. Это похоже на работу компании «Газпром», которая в начале 90-х перешла к политике строительства крупных, но вахтовых поселений.
Какие подходы и практики по работе с сжимающимися городами ДОМ.РФ рекомендует применять регионам?
В 2016 году в рамках предпроектных исследований Стандарта комплексного развития территорий были проанализированы 1085 городов, данные по которым размещались в открытых источниках. Из них 772 относились к малым. Было выявлено, что малые города формируют лишь 16% населения выборки, а порядка 50% всех малых городов относятся к депопулирующим (лишь 7% – растущие), и население продолжит убывать. Самая значительная убыль ожидается среди граждан в возрасте 25-35 лет – на 37,4% от всего населения малых городов.
В России из 1117 городов порядка 700 теряют население. Как правило, это города небольшие. Из городов, численность населения которых менее 100 тысяч человек, жители уезжают в 90% случаев. Это подтверждают данные Института географии РАН. Депопуляция малых городов вызвана не только обострением проблем градообразующих предприятий. Молодое население покидает малые города ввиду низкого уровня дохода в 71% из них (отношение среднемесячной зарплаты к прожиточному минимуму). Также среди них меньше всего городов со средним уровнем дохода (23%), чем среди средних и крупных городов.
Уже упомянутый Стандарт комплексного развития территорий предусматривает несколько сценариев эволюционного развития застроенных территорий – рост, стабилизация и сжатие. Сценарий сжатия как раз предполагает развитие территории со значительным снижением плотности застройки (не менее чем на 15% от общей площади существующей застройки) за счет сноса и реконструкции. Его основная задача – обеспечение возможности компактного уплотнения территории в будущем. Сценарий сжатия применяется, если территория теряет население, в результате чего количество пустующего жилого Фонда достигает такого объема, что ремонт и содержание инженерных систем зданий, поддержание благоустройства территорий становятся для города экономически нецелесообразными.
Хороший пример – район Зюдштадт в немецком городе Лайнефельде. Застройка района началась в 60-е и предусматривала 14 тысяч жителей. К началу 90-х из-за сокращения рабочих мест в городе и последовавшего оттока населения доля пустующих квартир в Зюдштадте составила порядка 27%, район стал маргинализироваться. В 1993 году город начал разуплотнение застройки, благодаря чему на сегодняшний день общая доля пустующих квартир в Зюдштадте снизилась до 10%.
Из российской практики интересен кейс Магадана. Последние 20 лет строительство в Магадане ведется на свободных территориях: город разрастается, несмотря на снижение численности населения. Летом 2020 года завершилась работа над Стратегией пространственного развития города, которая велась при поддержке Фонда ДОМ.РФ. Стратегия предполагает выделение в Магадане 24 районов разуплотнения общей площадью 217 гектаров. Мероприятия включают сокращение площади застройки удаленных от центра районов и рекультивацию промышленных и коммунально-складских участков, а также оптимизацию издержек на эксплуатацию территорий за счет концентрации застройки в компактных кварталах.
Как Вы оцениваете перспективу пространственных изменений российских городов в ближайшие 20 лет?
Ответ будет не самым оптимистичным. Я считаю, что проблема со сжатием городов продолжит обостряться, и на это есть несколько причин. Первая – из-за дальнейшего технологического перехода людей в отдаленных городах будет становиться все меньше. Вторая – естественные демографические процессы, за счет которых вырастет число пенсионеров. И третья, самая главная – обветшание дорожной сети и инфраструктуры, которая не обновлялась с советских времен. Чем дальше, тем дороже будут решения, с помощью которых можно урегулировать ситуацию.
Многие города и поселки нуждаются в плановом снижении численности населения. Зачем семье вахтовика жить в Новом Уренгое, а не на тысячу километров южнее? Фактически, если все зададут себе этот логичный вопрос, мы получим целый ряд крупных арктических городов, из которых уедет треть населения. Понятно, что в Арктику входят два мегаполиса – Мурманск и Архангельск, которые должны остаться зонами постоянного расселения. Нужно как-то зафиксировать мысль о том, что снижение численности – естественный тренд, а сценарий управляемого сжатия – эффективный инструмент работы с ним.
Беседовала Майя Свистухина
Источник: Библиотеке территориального развития.
